[陇文化]文摘：乡镇改革的方向

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随着农村税费改革的实施，乡镇体制改革也开始了破冰之旅，至今已有五年。这一时期，乡镇机构改革引起了广泛关注，并取得了一定成绩。特别是随着农业税的取消，国家、乡镇政府和农民之间的关系发生了一定程度的变化。乡镇政府的吸纳功能正在弱化，公共服务功能逐渐凸显。在此背景下，中央办公厅、国务院办公厅近日发布了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》，启动了新一轮乡镇机构改革。改革设定了严格的时间表，将于2012年基本完成。

乡镇机构改革是一项复杂的系统工程，涉及国家和政府的调控以及农村治理和发展的方方面面，需要综合考虑。上一轮改革的重点是撤乡并镇，精简机构和人员。虽然一些地方也开展了乡镇政府职能转变试点，乡镇人员膨胀势头得到一定控制，但在改革方向、建立什么样的乡镇管理体制和运行机制等方面仍存在诸多困惑和担忧。我认为这是中央政府启动新一轮乡镇改革的初衷。《指导意见》明确阐述了乡镇政府的职能定位，即促进经济发展、增加农民收入、加强公共服务、改善民生、加强社会管理、维护农村稳定、促进基层民主、促进农村和谐。换句话说，乡镇政府今后的工作重点应该是为农民提供经济发展、社会管理和治安等公共服务。乡镇改革这个方向基本正确，现代政府的合法性主要来源于它能够为人民提供公共服务，得到人民的认可。据我调查，农业税取消后，很多乡镇政府负债经营，重点是招商引资，应对上级检查。他们没有精力和财力为农民提供公共服务，成为悬浮在农村社会之上的名义上的一级政府。因此，《指导意见》提出，改革要坚持权责一致，赋予乡镇履行职能所必需的权力和财权；严格控制“一票否决”问题，坚决清理规范评比表彰活动等各项规章制度。可以说，这些规定对于解决当前乡镇政府存在的问题具有很强的现实针对性。

然而，目前的乡镇体制仍然存在许多问题。首先是利益冲突。国家实行“切块分灶吃”的财政体制后，乡镇政府及其各部门也脱离了单一的国家利益体系，拥有独立于“国家”之外的利益。这样就形成了国家、乡镇组织、乡镇干部、村民之间的复杂关系。第二，制度冲突。目前党委统一领导、一体化运作的现状，党政分开的改革目标，乡镇长负责制之间存在矛盾；乡镇人大的法律权力在一定程度上是被证伪的；政府职能部门碎片化，乡镇政府管理职能肢解，县级职能部门设立的分支机构或派出机构使乡镇职能部门化，乡镇权力运行难以发挥整体效能。最后，行为腐败。乡镇干部整体素质低，缺乏激励机制，工作效率低，制度化程度低，加上社会分配不公的刺激，导致乡镇干部追求短期和寻租行为。他们利用职权直接或间接为自己谋取私利，收受贿赂、敲诈勒索、大吃大喝、假公济私等个体化违规行为猖獗。

做好乡镇机构改革，首先要明确县政府职能，改革县级政权。长期以来，乡镇政府的“行政权”和“财权”严重不对称。主要是乡镇虽然是一级政府，但不是完全的政府，承担不了很多职能。所以，不能老是大惊小怪乡镇。乡镇改革必须与县级行政改革相结合。因此，我建议将农村公共事务分为社区事务和政府事务。税收、基础设施建设、治安保卫、计划生育、土地管理等政府事务由县政府职能部门依法管理。环境卫生、社区安全、社区公益等农村社区事务，应在国家立法的基础上实行乡镇社区自治。现代政府是法治政府，依法行政是其基本特征。政府在社会上树立权威和信誉的前提是严格按照宪法和法律行事。因此，在我看来，乡镇改革必须严格依法进行，不能盲目进行。具体来说，就是把实践中总结出来的经验和措施提升到法律层面，以法律条文的形式明确规定，让大家对改革的目标、措施和过程有个大致的期待。只有这样，才能更好地实现乡镇改革的目标，完成乡镇改革的任务。(摘自《南方农村新闻》，2009年4月16日)